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瘟疫经常会改写人类历史,但并不是那么随心所欲


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经典判决!未经批准,在原有宅基地范围内翻建房屋亦不应被拆除!

【裁判要旨】一般而言,规划行政主管部门应视违法建设的具体情节作出责令停止建设、限期改正、罚款、限期拆除、没收实物或者违法收入等措施或处罚。漫长的人类历史上,瘟疫是可与饥荒、战争等相提并论的重大灾难。在人类社会进入工业文明以前,瘟疫的杀伤力是极其惊人的——无论是在古希腊、古罗马,还是中世纪的欧洲,亦或在早期殖民者踏足的美洲大陆、亚洲大陆。而对于何为“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的”,上述法律法规并无具体规定。一场瘟疫,能长存几十上百年,甚至夺去某个大洲的三四成生命。对此,《住房和城乡建设部关于印发〈关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见〉的通知》第四条、第七条,若干规定第二十六条作出了进一步细化规定。
应当认为,本案中海淀城管局作出被诉限拆决定符合上述规定。这样的惨剧在历史上曾经多次上演。瘟疫对社会生活具有强大的破坏力,但瘟疫也会成为改变文明走向的一种作用力,它所导致的生存危机迫使着人们突破旧有的社会形态,从而推动人类文明在危机中不断前进。

改变了历史走向的几次大瘟疫公元前430年至前427年,雅典城邦爆发_917资讯网的瘟疫是记载较为详尽的一次瘟疫。

希腊史学家修昔底德对这场毁灭雅典的瘟疫进行了这样的描述:身强体健的人们突然被剧烈的高烧袭击,眼睛发红仿佛喷射出火焰,喉咙或舌头开始充血并散发出不自然的恶臭,伴随呕吐和腹泻而来的是可怕的干渴,这时患病者的身体疼痛发炎并转成溃疡,无法入睡或忍受床榻的触碰,有些病人裸着身体在街上游荡,寻找水喝直到倒地而死。但上述指导意见及若干规定中的有关规定并非绝对条款,而“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的”从法律法规层面仍有进一步解释的空间。瘟疫爆发之时,正值古代希腊最大规模的内战——伯罗奔尼撒战争期间,雅典与斯巴达进行着激烈的军事对抗。尤其是相对人在原房屋严重影响居住安全与生活质量进行翻建的情况下,违法建设的查处机关应当充分考虑其所作行政行为是否会对违法建设人的居住安全与正常生_917资讯网活产生过度侵害,即应在充分平衡规划秩序利益与安居利益的前提下,采取适当的处理。


【裁判文书】北京市第一中级人民法院行 政 判 决 书
上诉人(一审被告)北京市海淀区城市管理综合行政执法监察局。突发的瘟疫对雅典城邦造成沉重打击,是雅典在此次战争中败北的重要因素之一。这场战争结束了雅典的古典时代,也结束了希腊的民主时代。上诉人(一审被告)北京市海淀区人民政府,住所地北京市海淀区长春桥路_917资讯网17号。战争给繁荣的古希腊带来了前所未有的破坏,导致战后希腊奴隶制城邦的危机,整个希腊开始由盛转衰。古典时代,雅典是希腊世界的文化中心。

然而,瘟疫与战争使雅典再也难以恢复往日的荣耀。被上诉人(一审原告)刘洪艳。


一审法院作出判决,查明:2016年12月23日,海淀城管局香山执法监察队在检查中发_917资讯网现,刘洪艳于2016年3月间对涉案房屋进行了翻建。东汉末年大瘟疫——影响政治格局东汉末年至三国期间,黄河流域发生多次大规模瘟疫,当时人通称其为伤寒。当日海淀城管局进行了现场检查及勘验,经测量该房屋东西长16.10米、南北宽11.00米,总建筑面积为177.10平方米。海淀城管局拍摄了外观照片,绘制了平面位置图,当日对刘洪艳进行询问,告知了刘洪艳所享有的相应权利,听取了刘洪艳的陈述和申辩。

当日,海淀城管局对刘洪艳建设涉案房屋的行为予以立案。2017年1月5日,北京市规划和国土资源管理委员会向海淀城管局出具了《关于北京市海淀区香山北辛村后街14号所建的一处建筑物规划审批情况的函》,函称:“经查,位于北京市海淀区香山北辛村后街14号所建的一处建筑物(建筑面积177.1平方米),未依法取得建设工程规划许可证。”2017年4月28日,海淀城管局作出被诉限拆决定,并于当日通过留置、现场张贴及网站公告送达上述限拆决定。刘洪艳不服,于2017年5月4日向海淀区政府提出行政复议申请,要求撤销被诉限拆决定。相关史料记载,这种疾病主要特点为:由动物作为病毒传染源,强烈传染性,死亡率很高,患者通常会发烧,咳喘,最后气绝而亡。成千累万的人被病魔吞噬,以致造成了十室九空的空前劫难。

海淀区政府受理后向海淀城管局送达行政复议答复通知书,要求其提交书面答复与相关证据材料。后海淀城管局向海淀区政府提交了答复书与相关证据。桓帝永寿二年(公元156年)全国人口是5000多万,到三国时期魏蜀吴合计只剩下560万,仅存十分之一。持续多年的大瘟疫,还对三国政治格局产生了影响。孙刘联军与曹操战于长江赤壁一带,拥有数十万大军的曹操,败给只有五六万的孙刘联军,最终形成三分天下的格局。因案件情况复杂,海淀区政府决定延期三十日审理,并将延期审理通知书分别送达刘洪艳与海淀城管局。

同年7月31日,海淀区政府作出被诉复议决定,决定维持被诉限拆决定。除了曹军远来作战,不熟水性等原因外,军中发生大疫也是一个重要因素。后该复议决定分别送达刘洪艳与海淀城管局。刘洪艳仍不服,遂向一审法院提起行政诉讼。
一审法院另查,刘洪艳系麻淑琴之女,麻淑琴于1990年4月24日经原北京市海淀区香山街道市容监察所批准,在北京市海淀区香山北辛村后街14号新建房屋两间,原有房屋五间,建筑用地东西长16.45米,南北宽16.45米。

刘洪艳及其子刘瑞泽一直生活在上述七间房屋中的三间房屋内。后因其所住房屋墙体开裂,刘洪艳对上述房屋进行了翻建。刘洪艳及其子刘瑞泽名下均无房屋登记信息。
一审法院判决认为:《北京市城乡规划条例》第六十五条规定,本章规定由规划行政主管部门负责处理的违法行为,市人民政府确定由有关执法部门或者机构处理的,按照市人民政府的规定执行。安东尼瘟疫——罗马帝国损失惨重“安东尼瘟疫”是指在公元2世纪中期(公元164—180年),一起袭击了安东尼统治下的罗马帝国的伤寒、天花、麻疹以及中毒性休克综合症等多种瘟疫事件。瘟疫在15年左右的时间内导致了罗马帝国本土1/3的人口死亡。《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》第五条第十二项规定,城管执法机关根据国务院和市人民政府关于相对集中处罚权的决定,在城市规划管理方面对违法建设,行使法律、法规、规章规定的行政处罚权。很快,过了不到两代人的时间,到了公元211~266年间,罗马又遭到第二次传染病的大袭击。

这两次瘟疫横行之后,再加上其他一些原因,罗马帝国就由此衰落下去了,这便造成了西方文明史上一次重大的改变。《北京市禁止违法建设若干规定》(以下简称若干规定)第九条第二款规定,城市管理综合行政执法机关负责查处未取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证的城镇建设工程。鼠疫因患者死后身体呈现黑紫色,故还有一个名称——“黑死病”。本案中,海淀区城管局具有对未取得建设工程规划许可证进行建设的城镇建设工程进行查处的法定职权。黑死病在人类历史上是最致命的瘟疫之一。《北京市城乡规划条例》第二十三条第一款规定,本市依法实行规划许可制度,各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划,依法取得规划许可。根据上述规定,刘洪艳翻建房屋应当取得相应的规划许可。瘟疫经常改写人类历史,但也并非随心所欲1347年9月,意大利西西里岛的墨西拿港像往常一样忙碌,来自热那亚的商船,满载着东方的货物在此停靠、卸货。本案中,海淀区城管局对涉案房屋进行了检查和现场勘验,取得了北京市规划和国土资源管理委员会出具的涉案房屋未依法取得建设工程规划许可证的函件等材料,其在上述调查的基础上,作出被诉限拆决定,认定事实清楚,程序并无不当。在热那亚人的商船里,一些老鼠蠢蠢欲动,它们身上带着可怕的鼠疫杆菌,只要人一接触立刻就会得病,在医疗不发达的中世纪,致死率极高。鼠疫迅速传播,很快就攻陷米兰、比萨、维罗纳、威尼斯等城市,不久整个半岛全部被鼠疫攻占,并扩散到法国、英国、德国等地。海淀区政府在行政复议过程中,亦履行了行政复议的相应程序,复议程序亦无不当。
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第六项规定,行政行为明显不当的,人民法院判决撤销或者部分撤销。

据统计,从1347至1353年,黑死病共夺走了2500万欧洲人的性命,造成欧洲人口锐减1/3。由此可见,人民法院审理行政案件,不仅要对被诉行政行为是否合法进行审查,还要对行政行为裁量是否明显不当进行审查。而欧洲在第二次世界大战中死去的总人数仅为其人口的5%,足以看出这场瘟疫给欧洲人民带来的灾难之巨。


本案中,刘洪艳所建房屋虽确属未批先建,但刘洪艳系在原有宅基地上翻建,房屋用途系自住,房屋也未超过原有面积,更未加盖。

且需强调的是,该房屋系刘洪艳及其子刘瑞泽的唯一居所。如有权机关在确认该房屋为违建后直接作出限期拆除决定并最终履行,则刘洪艳及其家人必将面临流离失所的可预见结局。


针对上述情况,合议庭认为,法律并非仅是条文中所罗列的惩处性规定,其最终目的是为了维护人民的权益,保障社会的正常运行。针对刘洪艳所面临的困境,海淀城管局应先选择采取责令限期补办规划手续等改正措施后,再针对相应改正的情况酌情作出决定。美洲瘟疫——印第安人几乎灭绝16世纪末,欧洲人踏上美洲大陆时,带来了中美洲居民从未接触过的天花,印第安人从没得过天花,根本没有免疫力。现直接作出限期拆除决定必然将对刘洪艳的权益造成过度损害,应属明显不当,故对海淀城管局作出的被诉限拆决定依法应予撤销。因海淀区政府作出了维持的被诉复议决定,故应一并撤销。
综上,一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第六项、第七十九条,原《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一款的规定, 判决:
撤销被诉限拆决定;撤销被诉复议决定。这个病毒造成了几乎整个印第安人种群的灭亡。

上诉人海淀城管局、海淀区政府均不服,向本院提起上诉,请求撤销一审判决,依法改判驳回刘洪艳的诉讼请求。


经审查,本院同意一审法院对证据的认证意见,对一审法院查明的事实亦予确认。

阿兹特克人等中美洲原住民即使拥有欧洲人攻不破的城墙,也抵不过瘟疫的袭击。

据记载在今天的墨西哥首都墨西哥城,也就是当年的阿兹特克人的都城,一天就死了二十20万人。放眼整个美洲,瘟疫的影响更加可怕。真正因为打仗或屠杀而死的印第安人并不占很大的比例,大部分是死于欧洲人带去的天花、麻疹、霍乱、鼠疫、流感、白喉、肺结核、猩红热等严重的传染病,美洲土著90%的人口毁灭于此。本院认为:经审查,本院对涉案房屋属违法建设、海淀城管局具有查处涉案房屋的职权、作出被诉限拆决定符合若干规定以及其行政程序合法、海淀区政府作出被诉复议决定的行政程序合法等均不持异议,一审法院对此认定正确,本院予以确认。

促成了公共卫生的发展不过正如老子所言:“祸兮福所倚,福兮祸所伏”。瘟疫带来了人口大量死亡以及无法估量的经济损失,但在另一方面人类在与瘟疫的斗争中也不断开创着新的文明。《汉书平帝纪》载,元始二年,“民疾疫者,舍空邸第,为置医药”,这就是“隔离”之法。欧洲对抗黑死病,也多用隔离检疫。当时一些医生发现,黑死病可以通过空气和接触传播,人们在被感染后,都会存在潜伏期。只要对病人进行有效隔离,就能在一定程度上遏制瘟疫的传播。


本案的焦点问题在于海淀城管局作出被诉限拆决定是否具有合理性。于是,他们创立了最早的隔离检疫制度。
本院认为,海淀城管局作出被诉限拆决定不具有合理性,主要理由如下:
首先,被诉限拆决定将导致刘洪艳的生活处于危险境地。从被诉限拆决定的内容看,其直接为刘洪艳设定了自行拆除涉案房屋的义务,并告知了逾期不拆除的后果即强制拆除。

这种制度被后世延续下来,成功阻止了很多瘟疫的蔓延,挽救了无数人的生命,并促成了现代意义上的医院的形成,也在客观上促进了欧洲城市公共卫生事业的发展。故被诉限拆决定属于明显的侵益行为,会直接影响刘洪艳的生活。上诉人主张涉案房屋是否最终强制拆除可以在执行过程中予以裁量,但显然该主张将导致刘洪艳行使救济权的极度被动地位,甚至丧失提起救济的事实基础。
其次,行政裁量权的行使应符合比例原则。

比例原则要求行政行为的作出应兼顾行政目的实现与相对人权益的保护。瘟疫经常改写人类历史,但也并非随心所欲痘衣法,人痘接种法之一东汉末年,张仲景宗族100余人有2/3死于瘟疫,这促使他“勤求古训,博采众方”,对伤寒做出了较全面的分析,在此基础上撰成的《伤寒杂病论》。如果行政目标的实现可能对相对人的权益造成不利影响,则这种不利影响应被限制在尽可能小的范围和限度内。行政裁量行为应充分考虑手段与后果的关系,如行政裁量行为未充分考虑行为后果以及该后果背后的法益,则不符合比例原则的要求。

而在明代,人们就摸索出了用种人痘的方法来预防天花。

这是人类第一次有效地采用预防的方法减少一种疫病的流行。

本案中,无论是《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条抑或是《北京市城乡规划条例》第六十六条第一款均对规划行政主管部门查处未取得建设工程规划许可证即开工建设的情形作出了明确规定。_917资讯网一般而言,规划行政主管部门应视违法建设的具体情节作出责令停止建设、限期改正、罚款、限期拆除、没收实物或者违法收入等措施或处罚。18世纪末英国医生琴纳在人痘接种法的启示下,发明了更安全的牛痘接种法,最终使天花在全球得以控制。而对于何为“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的”,上述法律法规并无具体规定。

瘟疫经常改写人类历史,但也并非随心所欲正是在同这些疫病抗争的过程中,人们取得了公共卫生学、人体免疫学及其它相关领域的发展与进步,人类在同疫病的抗争中逐渐完善了自身。

进入工业文明后,抗生素、疫苗等逐渐登上战场。近百年来,正是在与瘟疫的不懈搏斗中,与公共卫生有关的很多国际组织和机构得以创建。对此,《住房和城乡建设部关于印发〈关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见〉的通知》(以下简称指导意见)第四条、第七条,若干规定第二十六条作出了进一步细化规定。导致文化道德体系的重构在思想文化上,疫病的高发病率和死亡率,极易造成巨大的社会恐慌。当社会恐慌非常严重时,便会对社会原有的信仰产生巨大的冲击,从而导致信仰危机以及人际关系和道德体系的重构。应当认为,本案中海淀城管局作出被诉限拆决定符合上述规定。黑死病的爆发就直接冲击了中世纪的神学观念。但上述指导意见及若干规定中的有关规定并非绝对条款,而“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的”从法律法规层面仍有进一步解释的空间。

尤其是相对人在原房屋严重影响居住安全与生活质量进行翻建的情况下,违法建设的查处机关应当充分考虑其所作行政行为是否会对违法建设人的居住安全与正常生活产生过度侵害,即应在充分平衡规划秩序利益与安居利益的前提下,采取适当的处理。人们在疫情面前终于发现,如果没有知识,尤其是医疗科学,仅靠祈祷是毫无用处的。鉴此,海淀城管局作出的被诉限拆决定,未充分考虑违法建设人的居住安全利益,不符合比例原则的要求。
再次,行政行为的作出应当符合法规规范的目的。

《北京市城乡规划条例》第四条规定,本市城乡规划和建设应当贯彻科学发展观,体现“人文北京、科技北京、绿色_917资讯网北京”的理念;坚持以人为本,创造人居和发展的良好条件,妥善处理和协调各种利益关系,维护人民群众的根本利益。于是,人们日益强调理性在信仰中的重要性。所以有许多学者把黑死病看作欧洲社会转型和发展的一个契机。经历了黑死病后,原来看起来非常艰难的社会转型突然变得顺畅了。根据上述规定,城乡规划建设以及执法机关相应的执法行为均应贯彻“以人为本”的理念,保障人民群众有所居、安于所居彰显的是人的基本权利与尊严,亦是依法行政的应有之义。因而它不仅推进了科学技术的发展,也促使天主教会的专制地位被打破,为文艺复兴、宗教改革乃至启蒙运动产生重要影响,从而改变了欧洲文明发展的方向。城市管理综合执法部门的执法活动均须以此为依归,方能体现其正当性。


综上,一审法院判决结论正确,本院应予支持。海淀城管局及海淀区政府的相关上诉理由均依据不足,对其上诉请求本院不予支持。

二战后,人类又遭遇多次蔓延全球的大疫。所幸,其造成的伤害程度与工业文明前已不在一个量级。不是因为病毒变弱了,而是人类的手段变强了。每次全球战“疫”,归根结底就是拼两样东西——一是科学技术,这是致胜的最终武器;二是社会组织能力,这是控制疫情、减少损失、为科学家赢得时间的关键。

本文为中国大百科全书数据库原创,转载须授权。。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定,判决如下:驳回上诉,维持一审判决。本判决为终审判决。
审 判 长 魏浩锋审 判 员 王 坤代理审判员 李 茜二〇一八年五月二十一日书 记 员 郎莉萍。


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